בג"ץ דן בעניין השוויון בהקצאת מכסות לפעילות בענפי חלקאות לחקלאים בני מיעוטים

השופטת ד' ברק-ארז:

1.        כיצד יש ליישם את חובתה של המדינה לנהוג בשוויון בכל הנוגע להקצאת מכסות לפעילות בענפים חקלאיים מפוקחים? שאלה זו נדונה בפנינו בנוגע לענף הביצים למאכל, בשים לב להקצאות שנעשו בעבר ושהובילו לתוצאות לא שוויוניות בהתייחס לחלקם של חקלאים בני האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית בכלל המכסות, כמו גם להשלכות שיש להענקת תמיכות מטעם המדינה על יכולתם של אותם חקלאים לעמוד בתנאים הנדרשים לצורך קבלת המכסות.

רקע כללי וההליכים עד כה

2.        את העתירה שבפנינו הגישו חקלאים בני האוכלוסייה הערבית המתגוררים באזור הגליל, כמו גם שני ארגונים - המרכז לפיתוח קהילתי, חיפה (העותר 2) וארגון עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל (העותר 3). העתירה, כפי שהוגשה בראשית שנת 2008, הצביעה על מציאות מפלה בתחום הקצאת מכסות לייצור ושיווק ביצי מאכל (הידועות כמכסות הטלה), בהתייחס לכך שמכסות כאלה לא הוקצו בפועל לחקלאים בני האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית, וכוונה לכך שיוקצו מכסות כאלה גם להם (לפי סעיף 32 לחוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ג-1963) (להלן: חוק מועצת הלול)). לעותר 1 שהוא חקלאי המתגורר ביישוב עראמשה בסמוך לגבול הצפון, כמו גם לעותרים 5-4, חקלאים המתגוררים ביישוב אחר בגליל, לא הוקצו מכסות הטלה למרות פנייתם לרשויות. כמו כן, במועד הגשת העתירה החזיק במכסת הטלה חקלאי ערבי בודד. נתונים אלה לא היו שנויים במחלוקת. העתירה הוגשה נגד שר החקלאות, שר התעסוקה, המסחר והתעשייה ושר האוצר (המשיבים 3-1, בהתאמה, שיכונו להלן: המדינה) וכן כנגד המועצה לענף הלול (להלן: מועצת הלול). לטענת העותרים אי-הקצאת המכסות מהווה הפליה פסולה על רקע לאום וכן פגיעה בזכות החוקתית לחופש עיסוק ובזכות החוקתית לקניין של החקלאים שאינם זכאים לקבל את המכסות. בהתאמה, הסעדים שהתבקשו במסגרת העתירה, כפי שהוגשה, היו: הענקת מכסה לעותר 1; הכללתו של היישוב עראמשה ברשימת היישובים הזכאים לקבלת מכסות; קביעת קריטריונים פורמאליים שוויוניים וברורים שלפיהם תיקבע רשימת היישובים הזכאים למכסות; וכן ביטולם של סעיף 2 לחוק הגליל, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק הגליל) והתוספת שנקבעה לפיו, שעניינם רשימת היישובים הזכאים לקבל מכסות, אלא אם כן תורחב תחולתם כך שהכפר עראמשה ייכלל במסגרת ישובים אלו.

3.        בתגובתה המקדמית לעתירה, מיום 25.9.2008, הסכימה המדינה כי המצב הקיים, לפיו אין חקלאים ערבים בין בעלי המכסות, אינו ראוי ואינו תקין, אולם הוסיפה כי מצב זה נובע מסיבות היסטוריות ולא מתוך מדיניות מכוונת. המדינה התנגדה למתן הסעדים המבוקשים על-ידי העותרים בהתחשב בכך שהיא פועלת לתיקון העוול על-ידי קביעת אמות-מידה להקצאת מכסות ליצרנים חדשים, שיכללו התייחסות מיוחדות להקצאת מכסות לחקלאים בני האוכלוסייה הערבית.

4.        ביום 14.7.2010 הורה בית משפט זה (הנשיאה ד' ביניש, המשנה לנשיאה א' ריבלין, והשופטת מ' נאור,כפי שהיו תואריהם באותה עת) על הוצאת צו-על-תנאי המורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא ייקבעו קריטריונים שוויוניים וברורים, שלפיהם יוקצו מכסות ההטלה.

5.        בתצהיר התשובה שהוגש מטעמה עדכנה המדינה על עיגונם של קריטריונים שוויוניים וברורים להקצאת מכסות, הן בתקנות חדשות שפורסמו ביום 30.12.2010 - תקנות המועצה לענף הלול (כללים בדבר מכסות לייצור ביצי מאכל לשיווק בשנת 2011), התשע"א-2010 (להלן: התקנות החדשות) - והן בנוהל של משרד החקלאות שפורסם בסמוך לאחר מכן. בנוסף, נטען כי התקנות החדשות מאפשרות הקצאת מכסות הטלה נוספות על אלה שהוקצו בעבר ואף נוקטות במדיניות של העדפה מתקנת, במובן זה שהן נותנות עדיפות להקצאה למגדלים בני האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית, כחלק מתהליך הדרגתי של פיצוי על כך שלא הוקצו מכסות לאוכלוסייה זו בעבר (תקנה 5 לתקנות החדשות). ליתר דיוק, המדינה הצביעה על כך שהתקנות החדשות מתייחסות להקצאת מכסות נוספות בהיקף של 16 מיליון ביצים, וקובעות כי 6 מליון מתוכן, כלומר יותר משליש המכסות החדשות, יוקצו לחקלאים בני האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית. יצוין, כי לפי תקנות אלה היקפי המכסות שיוקצו הן בשיעור מקסימלי של 250,000 ביצים למגדל. לשיטת המדינה, בעקבות השינוי שחוללו התקנות החדשות דין העתירה להידחות. יצוין, כי ההסדר שנקבע בתקנות החדשות חזר ועוגן בתקנות בעלות נוסח זהה שהותקנו עבור שנות תקציב מאוחרות יותר - שנת 2012 ושנת 2013 (תקנות המועצה לענף הלול (כללים בדבר מכסות לייצור ביצי מאכל לשיווק בשנת 2012), התשע"ב-2012; תקנות המועצה לענף הלול (כללים בדבר מכסות לייצור ביצי מאכל לשיווק בשנת 2013), התשע"ג-2013)).

6.        תשובה זו לא הובילה לשינוי בעמדתם הבסיסית של העותרים, שטענו כי גם לאחר התקנת התקנות החדשות ההפליה שעליה הצביעו נותרה בעינה, ואף הוסיפו והעלו טענות כנגד ההסדרים שנקבעו בתקנות החדשות. ראשית, הם הצביעו על כך שהתקנות החדשות חלות על חלק קטן ביותר מכלל מכסות ההטלה התקפות. אף לאחר התקנת התקנות החדשות, כך נטען, חלקם של החקלאים הערבים מהמכסה הארצית עומד על פחות מאחוז אחד (כפי שמעלה ההשוואה בין תקרה של 6,000,000 ביצים לבין המכסה הארצית העומדת על 1,908,000,000 ביצים). שנית, גודלן של המכסות שיוקצו לפי התקנות החדשות הוא קטן יותר מגודלן של המכסות למגדלים הקיימים (התקנות מתייחסות להקצאת מכסה אישית של עד 250,000 ביצים בלבד למגדל לעומת מכסה ממוצעת של כ-606,993 ביצים עבור מגדל קיים, לפי תחשיבי העותרים). שלישית, כך נטען, נכון למועד שבו הוצג הטיעון בעניין זה - אמצע שנת 2011 - טרם אושרה, ולו מכסת הטלה נוספת אחת, לחקלאי ערבי. רביעית, העותרים סברו כי ההבחנה שיוצרות התקנות החדשות בין מגדלים קיימים למגדלים חדשים מהווה הבחנה לא רלוונטית ופסולה. חמישית, העותרים הוסיפו והצביעו על כך שמימוש המכסות מותנה בעמידה בתנאי סף שיש להם משמעות כלכלית (הגשת תוכניות למבני לול, לרבות הצגת היתרי בנייה). נטען כי תנאים אלו מקשים עליהם במימוש האפשרויות שפותחות בפניהן התקנות החדשות, גם במתכונתן המוגבלת - בשים לב לכך שהתקנות אינן מזכות את המגדלים החדשים, ובכללם המגדלים מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית, בתמיכות שיסייעו להם "להיכנס לשוק". זאת, בשונה ממגדלים ותיקים שהוקצו להם מכסות בעבר ומקבלים תמיכות לפי חוק הגליל בגין מכסות אלה.

7.        לנוכח המצב החוקי העדכני שעוגן בתקנות החדשות, ובשים לב לטענות הצדדים, הוחלט ביום 29.6.2011, כי המשיבים יגישו הודעה משלימה, הנתמכת בתצהיר, ובה יפרטו את תוצאות ההחלטה בדבר חלוקת המכסות החדשות לאחר בדיקת הבקשות. כמו כן, נדרשו המשיבים לכלול בהודעותיהם התייחסות למקור הסמכות למתן התמיכות הנלוות למכסות הקיימות, הן מבחינת הבסיס המשפטי והן מבחינת הנתונים העובדתיים.

8.        על-פי הודעת העדכון של המשיבים מיום 25.10.2011 התקנות החדשות אכן אינן מובילות, בעת הזו, לשינוי רחב היקף במצב הקיים. עם זאת, לשיטתם, התקנות החדשות מבטאות את המרב שניתן לעשות לעת עתה בהתחשב בכך שענף ההטלה הוא ענף מפוקח ולא ניתן להגדיל באופן משמעותי את המכסות בו או לקצץ ממכסות של מגדלים קיימים. בעניין זה הסבירו המשיבים כי סך המכסות הקיימות במשק איננו מספר שרירותי הניתן להרחבה, אלא נובע באופן ישיר מנתונים בדבר ביקוש וצריכה, כמתחייב מאופיו המפוקח של הענף. עוד ציינו המשיבים כי למעשה התקנות החדשות מייעדות יותר משליש מהמכסות החדשות למגדלים ערבים (6 מיליון מכסות מתוך 16 מיליון), ובנוסף לכך אין מניעה שמגדלים הנמנים עם אוכלוסייה זו יגישו בקשות גם לקבלת מכסות נוספות מתוך כלל המכסות החדשות. באשר לתמיכות, המדינה חזרה והבהירה כי אלה ניתנות לפי חוק הגליל, המגדיר באופן מפורש את היישובים שהמגדלים הפועלים בהם יקבלו תמיכות. עם זאת, המדינה הצביעה על כך שהתמיכות הניתנות לפי החוק הוקטנו בהדרגה, וכי הענקת התמיכות למגדלים בענף הביצים מיועדת להיפסק כליל בשנת 2017, על פי נוסח החוק כיום. לשם השלמת התמונה העובדתית, ביקשה המדינה להבהיר כי אף שהתמיכות לפי חוק הגליל מהוות הטבה משמעותית, אין מדובר ב"תנאי-סף" אשר בלעדיו לא ניתן לנצל את המכסות המוקצות, ויש דוגמאות לכך שניתן לקיים משק לול גם ללא תמיכות. הא ראייה - החקלאים הפועלים במרכז הארץ אינם מקבלים תמיכות כלל, ואף-על-פי-כן למעלה ממחצית הביצים במשק מגיעות ממשקים אלו.

9.        באשר להפעלת התקנות החדשות הלכה למעשה, עדכנה מועצת הלול כי נכון לשנת 2012 הוגשו 324 בקשות למכסות חדשות, חציין על-ידי מגדלים ערבים. ועדת המכסות החליטה לאשר הקצאה של שתי מכסות בלבד, שתיהן למגדלים מקרב אוכלוסיה זו, ו-11 בקשות נוספות של מגדלים ערבים נמצאות עדיין בבדיקה. שאר הבקשות נדחו בשל אי-עמידתן בתנאים להקצאה שנקבעו בתקנות (כדוגמת, בעלות על קרקע שניתן להקים עליה לול כדין ומגורי קבע בסמוך לאותה קרקע, מגבלות שלטענת המשיבים אינן מיוחדות למגדלים ערביים). המשיבה 4 הוסיפה ועדכנה כי בשים לב לניסיון שהצטבר בינתיים, התקנות עודכנו כך שהן מקלות על אישור בקשות במובן זה שהן מאפשרות לעשות כן גם כאשר הבעלות בקרקע שהבקשה נסבה עליה משותפת למבקש ולאחרים וגם כאשר המבקש זכאי להירשם כבעלים בקרקע - כל זאת כדי להפחית בחסמים לקבלת מכסות.

המסגרת הנורמטיבית: הסדרתו של ענף הביצים בחוק ובתקנות

10.      הדיון בעתירה שבפנינו מחייב להבין את האופן שבו חלים ההסדרים על ענף הביצים, כתולדה של הסדרה כללית לפי חוק מועצת הלול, ולצידה הסדרים משלימים לפי חוק הגליל.

11.      חוק מועצת הלול מסמיך את מועצת הלול, שהיא רשות מינהלית, להקצות מכסות ביצים למגדלים (לפי סעיף 32 לחוק זה), בהתחשב בנתוניו הכלכליים של הענף המחייבים פיקוח (ראו גם: בג"ץ 467/87 התאחדות האיכרים בישראל נ' שר החקלאות, פ"ד מג(1) 309 (1989)).

12.      הסדר זה, שהוא בעל אופי ניטראלי, זכה להשלמה המעוגנת בחוק הגליל - אשר שוקד באופן כללי על פיתוח הגליל, ובהקשר זה מבקש לסייע לחקלאים באזור הפריפריה המכונה בחוק "מרום הגליל" (בהתאם לרשימת היישובים המופיעה בתוספת לחוק זה). בהתאם לכך, סעיף 2(ג) לחוק הגליל מורה כי "בקביעת המכסות לפי חוק המועצה לענף הלול, תינתן למרום הגליל עדיפות לקיום משק הלול, באופן שכל תוספת למכסה ארצית תיווסף תחילה למשקי הלול שבמרום הגליל" (סעיף משנה (1)). בהמשך לכך, החוק מונה היקפי מכסות מכסימליות שיוקצו למשקים באזור זה (ובאופן ספציפי, 500,000 ביצי מאכל לשנה ליחידת משק הטלה).

13.      מעבר להסדרת הקצאת המכסות לטובת משקי מרום הגליל, חוק הגליל מוסיף וקובע כי לבעלי המכסות במרום הגליל, שנקבעה להם מכסה אישית כבר בתקופה הנקובה בו (1 באפריל 1988 עד 31 במרץ 1989) יינתנו תמיכות בשיעורים הנקובים בסעיף - בהתאם לפירוט שנים עד לשנת 2008. בתיקון מאוחר יותר שהוכנס בחוק (חוק הגליל (תיקון מספר 11), התשס"ח-2008, שתיקן את נוסחו של סעיף 2(1א) לחוק הגליל) הוספה זכאות לתמיכות למגדלים כאמור גם לשנים 2009 ועד 2017, וזאת בשיעורים הולכים ופוחתים.

14.      התקנות החדשות אינן גורעות מן ההסדר הנורמטיבי הבסיסי שנקבע בחוק מועצת הלול ובחוק הגליל, אלא מסדירות את הקצאתן של מכסות חדשות בלבד, להבדיל מהענקת תמיכות למגדלים, תוך התייחסות להקצאת מכסות המיועדות למגדלים חדשים מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית כמפורט לעיל.

מהלך הדיון בעתירה

15.      העתירה שבפנינו כוונה כנגד הפליה היסטורית נטענת של חקלאים שאינם יהודים בכל הנוגע להקצאת מכסות הטלה, וזאת בשים לב לפן התוצאתי של הקצאת המכסות - אי-הקצאה דה-פקטו של מכסות לחקלאים ערבים, דרוזים וצ'רקסים. ואמנם, בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה, השוויון המחייב את רשויות המדינה אמור להיבחן בהתאם לאמת מידה תוצאתית (ראו: בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (27.2.2006)).